Stikstof: Is ongelimiteerd intern salderen met bestaande rechten uit het verleden toegestaan? Een nieuwe ontwikkeling

Wat is er aan de hand?

De Amercentrale wekt sinds 1952 stroom en warmte op. De centrale bestaat uit verschillende onderdelen, ook wel ‘eenheden’ genoemd. Vanaf 1980 tot 2015 is hiervoor de Eenheid 8 (AC-8) gebruikt. Op dit moment wordt alleen de Eenheid 9 (AC-9) gebruikt.

Voor de Amercentrale is op 11 april 2011 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: “Nbw”) verleend. Uit deze vergunning volgt de beschikbare ruimte voor stikstofdepositie. In deze vergunning is zowel het gebruik van AC-8 als AC-9 betrokken. In de latere omgevingsvergunning voor het onderdeel milieu – voorheen bekend als ‘milieuvergunning’- uit 2017 is AC-8 niet meer vergund. Nu AC-8 al sinds 2015 niet meer wordt gebruikt, ligt de vergunde emissieruimte op grond van de natuurvergunning hoger dan waar op dit moment feitelijk gebruik van wordt gemaakt. Dit leidt dus tot veel ruimte om intern te salderen.

Op 30 januari 2019 heeft de Amercentrale een aanvraag gedaan voor een natuurvergunning van de Wet natuurbescherming (hierna: “Wnb”). Op 19 december 2019 is de natuurvergunning verleend. De Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: “MOB”) heeft het college van de gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant (hierna: “het college”) verzocht handhavend op te treden tegen de Amercentrale. Er zou geen toereikende natuurvergunning zijn verleend, nu de natuurvergunning significante gevolgen zou hebben voor Natura-2000 gebieden. Nadat het college op de natuurvergunning uit 2011 wees, heeft MOB het college verzocht deze vergunning in te trekken. Het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning kan namelijk bijdragen aan de dreigende achteruitgang van natuurwaarden. Dit verzoek is door het college afgewezen.

Wat oordeelt de rechter?

Het beroep richt zich onder andere tegen (i) de weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken en (ii) tegen de nieuwe natuurvergunning. Wij bespreken in het hiernavolgende kort wat de rechter over deze twee beroepen oordeelt.

(i) Het beroep tegen de weigering om de natuurvergunning uit 2011 in te trekken

De natuurvergunning uit 2011 heeft betrekking op de gehele Amercentrale en dus alle emissies en gevolgen. Hieronder ook het gebruik van de eenheden AC-8 en AC-9. Het college is verplicht de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen als dat nodig is om verslechteringen of significante verstoringen van Natura 2000-gebieden te voorkomen. Voor AC-8 is sinds 2017 geen milieuvergunning meer aanwezig. Het college had zich dan ook moeten afvragen of de natuurvergunning van 2011 - voor zover deze betrekking heeft op AC-8 - gedeeltelijk moest worden ingetrokken. Het intrekken van onnodig vergunde ruimte van oude natuurvergunningen kan immers bijdragen aan het voorkomen van de dreigende achteruitgang van de natuurwaarden.

De rechtbank wijst hierbij op de wetswijziging van de Wnb van 1 januari 2020. Op basis van deze wetswijziging kan eerder vergunde, maar niet langer gebruikte emissieruimte door een bedrijf worden ingezet zonder dat de gevolgen van dit gebruik worden beoordeeld. Door onnodig vergunde ruimte in natuurvergunningen in te trekken, kan het college voorkomen dat deze ruimte alsnog wordt gebruikt, zonder dat een passende beoordeling wordt uitgevoerd. Het college had volgens de rechtbank dan ook beter moeten onderbouwen of het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning noodzakelijk was en of het vervallen van de milieuvergunning voor AC-8 in 2017 een omstandigheid was die aanleiding geeft tot het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning.

Het besluit is vernietigd en het college moet opnieuw zijn huiswerk doen. Als handvat voor het college stelt de rechtbank dat het intrekken van teveel vergunde emissieruimte kwalificeert als een passende maatregel, net zoals strengere voorwaarden in de provinciale beleidsregels over het intern salderen met niet-gebruikte emissieruimte. In een nieuw besluit moet het college dan ook motiveren waarom zij de teveel vergunde ruimte niet intrekt als passende maatregel.

(ii) Het beroep tegen de natuurvergunning

De rechtspraak van de Afdeling kan zo worden geïnterpreteerd dat het altijd is toegestaan intern te salderen met in het verleden vergunde, maar niet feitelijk benutte emissieruimte. Dit tenzij de in het verleden vergunde ruimte is vervallen of geëxpireerd.

De rechtbank komt echter met een nuancering op deze rechtspraak. Deze nuancering ziet op (1) niet benutte, maar (2) in het verleden wel vergunde emissieruimte (3) die niet passend beoordeeld is en (4) waar voor het hervatten van de activiteit een nadere vergunning nodig is op basis van de Wnb of de Wabo. Met deze emissieruimte mag slechts worden gesaldeerd indien het college inzichtelijk maakt met welke andere passende maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor relevante Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd. De rechtbank vindt deze nuancering nodig om te voorkomen dat de wetswijziging van 1 januari 2020 leidt tot een situatie dat voor onbepaalde tijd kan worden gesaldeerd met niet passend beoordeelde emissieruimte uit in het verleden. Dat is volgens de rechtbank in strijd met de Habitatrichtlijn.

De natuurvergunning wordt vernietigd en het college moet een nieuw besluit nemen op de aanvraag van de natuurvergunning. Het college moet daarbij alle overwegingen van de rechtbank betrekken. Het al dan niet intrekken van de teveel vergunde ruimte in de natuurvergunning van 2011, speelt dus ook een rol.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De provincie Noord-Brabant heeft aangekondigd in hoger beroep te gaan. Of de Afdeling de rechtbank volgt, is dus nog de vraag.

Inrichtingen die in het bezit zijn van een natuurvergunning waarin emissieruimte is vergund die niet (meer) wordt gebruikt, moeten oppassen. Het intrekken van deze emissieruimte kan namelijk worden gekwalificeerd als een passende maatregel en het bevoegd gezag moet de keuze om emissieruimte niet in te trekken van een goede motivatie voorzien.

Daarnaast beperkt de Rechtbank de mogelijkheden om intern te salderen met deze emissieruimte. Als deze lijn door de Afdeling wordt gevolgd betekent dit dat inrichtingen die in bezit zijn van een natuurvergunning, er niet vanuit kunnen gaan dat zij onvoorwaardelijk met reeds vergunde, maar niet gebruikte emissieruimte intern kunnen salderen. Daarmee wordt dus toch weer meer waarde gehecht aan de feitelijke situatie dan nu het geval is.

Afsluiting

Deze uitspraak zorgt voor een verdere nuancering van de rechtspraak over stikstof. Wij blijven voor u deze ontwikkelingen volgen.

Wilt u meer informatie over dit onderwerp, wenst u advies in een lopende kwestie of wilt u bijgestaan worden in een procedure, neem dan vrijblijvend contact op met een van onze specialisten op het gebied van stikstof.