Stikstof: Hoe onherroepelijk is onherroepelijk?

In veel beschermde natuurgebieden in Nederland is de concentratie en neerslag van stikstof al jaren te hoog. Tegelijkertijd zijn al veel natuurvergunningen verleend die de uitstoot van stikstof toestaan.

Nederland is verplicht om maatregelen te nemen die ervoor zorgen dat de kwaliteit van deze natuurgebieden niet verslechtert. Wanneer kan of moet het bevoegd gezag natuurvergunningen wijzigen of intrekken ter bescherming van de natuur? Op 20 januari 2021 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) hierover uitspraak gedaan.

Van 2009 tot 2019 werd de toestemming- en vergunningverlening voor het uitstoten van stikstof gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof (PAS). In het PAS zou moeten zijn gewaarborgd dat stikstof veroorzakende activiteiten konden worden uitgevoerd én dat door het middel van het uitvoeren van stikstof verminderende maatregelen het stikstofgehalte toch zou verlagen.

In 2019 heeft de Afdeling het PAS onverbindend verklaard omdat het is opgesteld in strijd met de Europese regels. De Afdeling benadrukte daarbij dat de eerder onherroepelijk geworden vergunningen geldig zouden blijven. Vergunninghouders mogen dus gebruik blijven maken van hun natuurvergunning.

Op grond van de Wet Natuurbescherming heeft het bevoegd gezag echter wel de mogelijkheid - en  soms zelfs de verplichting - om deze natuurvergunningen te wijzigen of in te trekken. Omdat in veel gebieden de maximale grenswaarden van stikstof in de lucht nog steeds worden overschreden, vinden milieuorganisaties dat het bevoegd gezag ook onherroepelijke natuurvergunningen moet wijzigen of intrekken ter bescherming van de natuur. Hiervoor hebben zij al verschillende verzoeken ingediend.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling geeft meer duidelijkheid op dit punt. Er kunnen zich situaties voordoen waarin het bevoegd gezag de vergunning kan intrekken, en situaties waarin het bevoegd gezag verplicht is om de vergunning te wijzigen of in te trekken.

Bevoegdheid tot wijzigen of intrekken

Op basis van de Wet Natuurbescherming kan het bevoegd gezag de vergunning wijzigen of intrekken. Deze mogelijkheid bestaat (alleen) als:

• de vergunninghouder handelt in strijd met de vergunning;
• de vergunning op basis van onjuiste of onvolledige gegevens is verleend en met de juiste gegevens zou de vergunning niet of anders zijn verleend;
• de vergunning is verleend in strijd met wettelijke voorschriften; of
• de omstandigheden sinds de vergunningverlening zijn zodanig gewijzigd dat de vergunning niet of anders was verleend als deze omstandigheden eerder bekend waren.

Als een van deze gevallen zich voordoet, dan heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid om de vergunning te wijzigen of in te trekken. Omdat dit een keuzemogelijkheid is, moet het bevoegd gezag daarbij alle betrokken belangen afwegen. Tot die belangen hoort ook het belang van rechtszekerheid van de vergunninghouder. De vergunninghouder heeft immers een onherroepelijke vergunning en mag er daarom ook vanuit gaan dat de vergunning mag worden gebruikt.

Het PAS is een lange tijd gebruikt als toetsingskader voor het toestaan van het uitstoten van stikstof. Alle vergunningen die zijn verleend op basis van het PAS, zijn verleend in strijd met wettelijke voorschriften. Het PAS is immers in strijd met (Europese) wettelijke voorschriften. Voor al deze vergunningen geldt dus dat het bevoegd gezag de mogelijkheid heeft om de vergunning te wijzigen of aan te passen. In de praktijk blijkt dat het bevoegd gezag in de meeste gevallen doorslaggevende waarde hecht aan het belang van de vergunninghouder. De natuurvergunning wordt dan niet gewijzigd of ingetrokken.

De Afdeling scherpt dit uitgangpunt echter aan. Als blijkt dat (a) de vergunning is verleend in strijd met de wettelijke voorschriften, of  (b) de omstandigheden waaronder de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd dat vergunning niet of anders was verleend, dan moet het bevoegd gezag nagaan of de activiteit een verslechterend effect kan hebben op de beschermde natuur. Als dat het geval is dan moet het bevoegd gezag nagaan of het de verplichting heeft om de vergunning te wijzigen of in te trekken.

Verplichting tot wijzigen of intrekken

 Het bevoegd gezag moet de vergunning wijzigen of intrekken als dat nodig is ter voorkoming van de verslechtering van de staat van de beschermde natuurgebieden. Maatregelen die worden genomen ter voorkoming van de verslechtering van de beschermde natuurgebieden, worden passende maatregelen genoemd. Op grond van Europese wetgeving is Nederland verplicht om zulke passende maatregelen te nemen. Nederland kan daarin zelf beslissen welke maatregelen worden genomen om verslechtering te voorkomen.

Omdat bij veel beschermde natuurgebieden de maximale hoeveelheden van stikstof worden overschreden, kan de kwaliteit van deze natuurgebieden verslechteren. Nederland is ten aanzien van die gebieden dus verplicht om maatregelen te nemen om de verslechtering te voorkomen. Als het wijzigen of intrekken van de vergunning de enige maatregel is die kan worden genomen, dan moet het bevoegd gezag de vergunning wijzigen of intrekken.

Als andere maatregelen kunnen worden genomen ter voorkoming van de verslechtering, dan kan het bevoegd gezag kiezen om de andere maatregelen te nemen of om toch de natuurvergunning te wijzigen of in te trekken. Als het bevoegd ervoor kiest om de vergunning niet te wijzigen of in te trekken, dan moet het bevoegd gezag dit goed onderbouwen. Het bevoegd gezag moet uitleggen:

• welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen;
• binnen welk tijdpad deze maatregelen worden uitgevoerd; en
• wanneer wordt verwacht dat deze maatregelen effect hebben.

De Afdeling motiveert dat het bevoegd gezag hierbij ook mag verwijzen naar een (landelijk) pakket of programma gericht op het verminderen van stikstof dat al in uitvoering is. Belangrijk daarbij is dat monitoring en bijsturing onderdeel moeten zijn van een dergelijk pakket of programma. In de toekomst kan het bevoegd gezag dan ook mogelijk verwijzen naar de (toekomstige) Wet stikstofreductie en natuurverbetering en de daar bijhorende Structurele aanpak stikstof. Voor nu lijkt dat nog niet mogelijk.

Als geen zicht is op het uitvoeren van andere stikstof verminderende maatregelen binnen een afzienbare tijd, dan komt het wijzigen of intrekken van één of meerdere natuurvergunningen in beeld als daarmee wel op korte termijn stikstof vermindering kan plaatsvinden. Het bevoegd gezag moet dan de vergunning wijzigen of intrekken. Anders dan bij de keuze om de vergunning te wijzigen of in te trekken, is er geen ruimte voor een belangenafweging.

Daarbij is wel van belang dat het wijzigen of intrekken ook daadwerkelijk bijdraagt aan het verminderen van de uitstoot van stikstof. In deze uitspraak van Afdeling ging het om een vergunning waarbij gebruik was gemaakt van intern salderen. Sinds 1 januari 2020 is het niet nodig om een vergunning aan te vragen als er gebruik wordt gemaakt van intern salderen. Het intrekken van een onverplichte vergunning, leidt niet tot de vermindering van stikstof. De activiteit mag ook zonder vergunning worden uitgevoerd.

Conclusie

De uitspraak van de Afdeling geeft meer duidelijkheid over de bevoegdheid en verplichting van het bevoegd gezag tot het wijzigen of intrekken van een natuurvergunning. Dit geldt vooral voor de natuurvergunningen waarbij gebruik is gemaakt van het PAS. Deze uitspraak geeft een beter beeld van de ‘status’ van dergelijke vergunningen.

Vergunninghouders zitten door deze uitspraak wel in een lastig parket. Als een vergunninghouder wordt geconfronteerd met het mogelijk wijzigen of intrekken van de vergunning op verzoek van milieuorganisaties, is deze partij (bijna) volledig afhankelijk is van het bevoegd gezag en de maatregelen die wel of niet worden genomen. Totdat er op landelijk of provinciaal niveau een definitief pakket aan maatregelen wordt vastgesteld, zal dit leiden tot onzekerheid over de status van de onherroepelijke natuurvergunning.

Contact

Heb jij advies nodig over de status van een natuurvergunning? Of heb je andere vragen? Neem dan contact op met onze specialisten op het gebied van natuurbescherming: Peter Huijbregts, Mistral Ceelen en Eva Bakker.