SCHAARSE VERGUNNING - Over impliciete verdelingsmaxima en mengvormen van schaarste

Zoals reeds uiteengezet in mijn vorige artikel leidt de aanwezigheid van een expliciet verdelingsmaximum van vergunningen tot het oordeel dat sprake is van schaarste. In die situatie is de vraag of de hoeveelheid vergunningaanvragen het feitelijk aanbod overstijgt niet relevant. Echter, wat als het verdelingsmaximum niet als getal staat uitgedrukt en dus niet expliciet wordt genoemd in of op basis van een wettelijk voorschrift ?

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “Afdeling’) geeft in haar uitspraak van 8 april 2020 enkele aanknopingspunten.

Achterliggende feiten

Het algemeen bestuur van het stadsdeel West (hierna: “algemeen bestuur”) is voornemens een steiger van 100 meter te bouwen. New Orange B.V. (hierna: “New Orange”) dient bij het algemeen bestuur een aanvraag in voor een ligplaatsvergunning voor negen boten. Het algemeen bestuur stelt deze toestemming niet te kunnen verlenen, aangezien er sprake is van schaarste. Het aanbod aan vergunningen zou namelijk lager zijn dan de vraag ernaar. Er zijn al zeven andere rederijen die belangstelling hebben getoond. Vandaar dat het algemeen bestuur beleid aan het ontwikkelen is, ten behoeve van het op eerlijke wijze verdelen van de beschikbare ligplaatsvergunningen. Totdat dit beleid is ontwikkeld, worden er geen ligplaatsvergunningen verleend.

Cruciaal is de vraag of er in het onderhavige geval sprake is van schaarste. Immers, indien sprake is van schaarste moeten de ligplaatsvergunningen door middel van een transparante procedure worden verdeeld. In afwachting van de vaststelling van deze procedure zouden aanvragen voor vergunningen afgewezen mogen worden.

Standpunt New Orange

New Orange betoogt – onder meer - dat van schaarste géén sprake is, nu fysieke schaarste ontbreekt. Volgens New Orange zou niet kunnen worden gesteld dat (1) de binnenwateren van Amsterdam in omvang zijn beperkt. Daarnaast zou (2) van beleidsmatige schaarste geen sprake zijn, nu de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: “Vob”) het maximumaantal vergunningen niet beperkt.

Beoordeling

Van schaarste kan alleen maar sprake zijn, indien sprake is van een verdelingsmaximum. Dit verdelingsmaximum staat in het onderhavige geval niet als getal uitgedrukt. Vandaar dat de Afdeling eerst komt tot een aantal aspecten die moeten worden betrokken bij de beoordeling van welke omvang een impliciet verdelingsmaximum is (ofwel: hoe groot de fysieke ruimte is).

Niet alleen dient te worden gekeken naar (1) het territorium waar het bestuur bevoegd is. Het feit dat (2) elders géén sprake is van fysieke schaarste, hoeft namelijk nog niet te betekenen dat deze (overgebleven) ruimte bij het onderhavige geval moet worden betrokken. Daarnaast (3) kunnen ook beleidsmatige aspecten bij de beoordeling worden betrokken. Dit betekent dat het verdelingsmaximum door beleidsmatige keuzes kan worden ingeperkt en niet noodzakelijkerwijs uit de beschikbaarheid van de hulpbron (in het onderhavige geval het openbare water) hoeft voort te vloeien.

Het beleidsmatig creëren van fysieke schaarste van een natuurlijke hulpbron, waardoor vermenging van fysieke en beleidsmatige schaarste optreedt, is dus niet in strijd met het recht. Wel lijkt daarvoor enige rechtvaardiging  nodig te zijn. De Afdeling betrekt in haar overweging namelijk dat het beleidsmatig creëren van schaarste gerechtvaardigd is indien voorzienbaar is dat enige ordening van gebruik van het openbare water in verband met verschillende functies benodigd is. Dit lijkt verklaarbaar te zijn, nu artikel 11 van de Dienstenrichtlijn beperkingen van de geldigheidsduur bij beleidsmatige schaarste alleen toestaat in geval van dwingende redenen van algemeen belang.

Zorgt dit er nu voor dat de ligplaatsvergunningen als schaars aangemerkt moeten worden? Het algemeen bestuur heeft ter onderbouwing van het standpunt dat sprake is van schaarste gewezen op diverse beleidsdocumenten. Uit deze beleidsdocumenten lijkt te volgen dat het algemeen bestuur het gebruik van de hulpbron ten behoeve van verschillende functies ordent, waardoor beleidsmatig fysieke schaarste wordt gecreëerd.

Bestaat dan ook schaarste ten aanzien van de functie, namelijk bedrijfsvaartuigen op het openbare water? Ja, zegt de Afdeling, nu het algemeen bestuur heeft gekozen voor het aanleggen van een steiger van 100 meter én omdat dat de aanvragen van New Orange en een andere rederij  het maximumaantal te verlenen vergunningen overtreft. Het verdelingsrecht is dus van toepassing, waardoor de aanvragen voor de vergunningen in afwachting van een te introduceren verdelingssystematiek mochten worden afgewezen.

Conclusie

Wat betekent dit nu voor de praktijk? Dat goed opgelet moet worden of de aangevraagde vergunning op enige wijze wordt beperkt in aantal. Grote kans dat dan sprake is van een schaarse vergunning. Dit heeft gevolgen voor de wijze waarop de vergunning moet worden verleend en kan ook consequenties hebben voor de vergunningsduur. 

Wilt u meer informatie over dit onderwerp, wenst u advies in een lopende kwestie of wilt u bijgestaan worden in een procedure, neem dan vrijblijvend contact op met onze specialisten.