Matiging hoogte Arboboete voor kleine opdrachtgevers

De feiten

Een kleine onderneming geeft een aannemer opdracht om in Groningen sloopwerkzaamheden uit te voeren in een pand waar de opdrachtgever daarna appartementen wil realiseren. Tijdens deze sloopwerkzaamheden worden de werknemers van de aannemer blootgesteld aan asbesthoudende materialen. De Arbeidsinspectie legt aan de opdrachtgever een boete van € 13.500,- op omdat zij in strijd met artikel 2:28 lid 1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: ‘Arbobesluit’) niet ervoor heeft gezorgd dat een V&G-plan is opgesteld. De hoogte van het boetebedrag is gelijk aan het normbedrag wat volgt uit de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: ‘Beleidsregel’). Anders dan bij boetes die worden opgelegd aan de overtreder zelf, wordt op basis van lid 8 van artikel 1 van de Beleidsregel de hoogte van de boete voor opdrachtgevers niet gecorrigeerd op basis van het aantal werknemers van de opdrachtgever.

Verloop van de procedure

De opdrachtgever stapt hierop naar de rechter. De rechtbank ziet grond voor matiging en is van oordeel dat de beperkte omvang van de opdrachtgever grond is voor een matiging van 25% van het boetebedrag. De opdrachtgever kan met deze relatief beperkte matiging echter niet leven en stelt hoger beroep in.

Beoordelingskader

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) noemt naast lid 8 van artikel 1 van de Beleidsregel ook een andere mogelijkheid om af te wijken van het normbedrag. Op grond van het 17^e lid van artikel 1 van de Beleidsregel kan een boetebedrag namelijk worden verhoogd of verlaagd totdat deze evenredig is.

In de toelichting op de Beleidsregel wordt door de minister uitgelegd waarom matiging aan de hand van de omvang van een onderneming ten aanzien van kleine opdrachtgevers in beginsel niet gebeurd. Voor opdrachtgevers is namelijk een belangrijke rol weggelegd bij het veilig (laten) uitvoeren van bouwwerkzaamheden. Een opdrachtgever kan immers randvoorwaarden creëren die bijdragen of juist afdoen aan de mogelijkheden om veilig te werken. Omdat een opdrachtgever verantwoordelijk is voor de coördinatie en de samenwerking op de bouwplaats, is de verantwoordelijkheid van een opdrachtgever daarom volgens de minister meer te vergelijken met een onderneming met meer dan 500 werknemers, dan met een gemiddelde werkgever.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet de minister bij het opleggen van een boete deze afstemmen op de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van de overtreder. Hierbij moet rekening gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het is de minister toegestaan om hier beleid zoals de Beleidsregel voor te formuleren. Dat betekent echter niet dat dit beleid altijd één op één gevolgd kan worden. Ook als de rechter dat beleid niet geheel onredelijk heeft verklaard, moet de minister voor ieder individueel geval steeds de afweging maken of toepassing van het beleid in overeenstemming met de wettelijke eisen en evenredig is. De rechter voert eenzelfde uitgebreide toets uit.

Oordeel van de Afdeling

De Afdeling is van oordeel dat matiging van de boete van 50% passend en geboden is. De redenen waarom de minister de hoogte voor de boete niet matigt, acht de Afdeling in beginsel niet onredelijk. In de onderhavige kwestie betrof het echter slechts een heel klein project, waarbij de mate van gevaarzetting aanzienlijk kleiner is dan bij reguliere bouwprojecten waar meerdere werkgevers als (hoofd- en onder)aannemers bij betrokken kunnen zijn.

De Afdeling is van oordeel dat de toelichting op de Beleidsregel in algemene zin op deze grotere projecten ziet. In dit geval ging het slechts om een betrekkelijk kleine opdracht van een kleine onderneming met slechts één medewerker aan een andere kleine onderneming, met slechts enkele uitvoerende medewerkers ten behoeve van een duidelijk afgebakend klein project. Het gewicht van de rol van de opdrachtgever is daarom aanmerkelijk minder zwaarwegend. De grootte van de opdrachtgever is daarbij niet van doorslaggevend belang, maar maakt wel onderdeel uit van de relevante feiten en omstandigheden.

Conclusie

De belangrijkste conclusie die naar aanleiding van deze uitspraak getrokken kan worden is dat het altijd mogelijk is om de hoogte van de boete te betwisten, ook als deze in overeenstemming met de Beleidsregel is bepaald. Er kunnen immers altijd bijzondere omstandigheden zijn die ertoe dienen te leiden dat de boete gematigd wordt.

Voor opdrachtgevers biedt deze uitspraak hierin al concrete handvatten, waarin de grootte van het project, de opdrachtnemer en de opdrachtgever van belang zijn. Overigens hecht de Afdeling wel nog steeds belang aan de verantwoordelijkheid en de coördinerende rol van de opdrachtgever. De matiging is aanzienlijk minder dan wanneer een werkgever met minder dan 5 werknemers een boete opgelegd krijgt. Op grond van artikel 1 lid 8 van de Beleidsregel zou dan namelijk een matiging van 90% toegepast worden.