BOSSCHE BESTUURSRECHTERS VAREN EIGEN KOERS

Klare Taalbokaal

Deze uitspraak was dit jaar de winnaar van de zogenaamde Klare Taalbokaal 2017. Inzet van deze landelijke wedstrijd is de meest begrijpelijke gerechtelijke uitspraak.  Volgens de jury scoorde deze uitspraak het beste op de drie criteria: taalgebruik, opbouw en communicatieve kracht. Echter, wat deze uitspraak helemaal opzienbarend maakt is de wijze waarop de rechtbank niets aantrekt van wat onze hoogste bestuursrechter vindt en haar eigen pad  kiest. Of dat de eigenaren op lange termijn zal helpen is een tweede, waarover later meer.

Hebben de eigenaren de wet overtreden en moeten ze daarvoor boeten?

Voordat ik zal stilstaan bij de ‘ongehoorzaamheid’, of zoals u wilt ‘eigengereidheid’  van de Bossche Rechtbank, bespreek ik de inhoudelijke kant van de zaak.

Het College van  B&W meende dat de eigenaren in de eerste zaak twee en in de tweede zaak vier verschillende overtredingen had begaan. De rechtbank vindt echter dat er in beide zaken maar één overtreding is, te weten van artikel 1a van de Woningwet. Daarin staat dat de eigenaar van een terrein ervoor moet zorgen dat als gevolg van de toestand van dat terrein geen gevaar voor gezondheid of veiligheid ontstaat. Die bepaling hebben de eigenaren overtreden.

Dat wil echter naar het oordeel van de rechtbank niet zeggen dat het ook terecht is dat B&W de rekening van het opruimen in beide zaken bij de eigenaren heeft neergelegd. De rechtbank vindt namelijk dat dat niet hoort. Om tot dat oordeel te komen heeft de rechtbank gekeken naar twee vragen: ten eerste of eigenaren een verwijt kon worden gemaakt en ten tweede of het opruimen van het drugsafval vooral het algemeen belang heeft gediend.

Het was voor iedereen duidelijk dat de eigenaren helemaal niets te maken hebben met het dumpen van het drugsafval zelf. Dat is ook niet wat B&W de eigenaren verwijt. B&W verwijt de eigenaren wel dat zij het drugsafval niet hebben opgeruimd en, in de tweede zaak, dat zij niet genoeg hebben gedaan om een herhaling van dumping van drugsafval te voorkomen. De rechtbank is het met die verwijten niet eens. Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van één of meer overtredingen, kwam de rechtbank al tot de conclusie dat de eigenaren, voordat B&W het drugsafval liet opruimen, niet hebben geweten wat er aan de hand was. En dan kun je de eigenaren ook niet verwijten dat zij het drugsafval niet hebben opgeruimd. De rechtbank vindt het ook te ver gaan om hen te verwijten dat zij na de eerste zaak onvoldoende maatregelen hebben genomen om dumping van drugsafval te voorkomen. De rechtbank vindt ook dat er geen algemene plicht bestaat om een hek om je perceel te zetten zodat daar geen drugsafval kan worden gedumpt.

De volgende vraag is dan of het opruimen van het drugsafval vooral het algemeen belang heeft gediend. B&W legde de lat bij die vraag te hoog: het gaat er niet om dat het opruimen uitsluitend het algemeen belang heeft gediend. Ook al heeft de betrokken burger er ook zelf belang bij dat het drugsafval wordt opgeruimd, dan nog kan het onredelijk zijn om hem de rekening te laten betalen als het opruimen toch vooral in het algemeen belang was. En dat is volgens de rechtbank in deze zaken het geval. Er was namelijk gevaar voor de gezondheid en veiligheid, en dat gevaar was zelfs zo groot dat B&W zonder verdere vertraging het drugsafval heeft laten opruimen. De rechtbank ziet dat als teken dat het opruimen hier hard nodig was vanwege het algemeen belang.

De conclusie is dus dat B&W naar het oordeel van de rechtbank had moeten afwijken van het uitgangspunt en de kosten zelf had moeten dragen. De situatie is immers zo bijzonder dat het niet redelijk is om de rekening bij de eigenaren neer te leggen

Welke rechter is bevoegd om zich te buigen over deze vraag?

Voordat de rechtbank toekwam aan de voorgaande inhoudelijke behandeling, moest zij eerst nagaan of zij wel bevoegd is. In de eerste zaak is de rechtbank zonder meer bevoegd om een uitspraak te doen. Die zaak gaat over een overtreding van het bestemmingsplan of de Woningwet en daar geldt de hoofdregel dat eerst de rechtbank een uitspraak doet en (als partijen het daar niet mee eens zijn) in hoger beroep de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een uitspraak doet. In de tweede zaak is dat minder duidelijk. In de tweede zaak heeft B&W namelijk gezegd dat artikel 1.1a van de Wet milieubeheer ook wordt overtreden. Bij beroepen over de handhaving van dit artikel in de Wet milieubeheer is niet de rechtbank, maar alleen de Afdeling bevoegd om een uitspraak te doen. Tegen die uitspraak staat geen rechtsmiddel open.

De Afdeling heeft in een aantal uitspraken overwogen dat, als sprake is van één feitencomplex waarbinnen meerdere overtredingen hebben plaatsgevonden en bij één van deze overtredingen alleen de Afdeling bevoegd is om over het handhavingsbesluit te oordelen, de rechtbank niet bevoegd is, maar alleen de Afdeling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Afdeling dit oordeel niet verder gemotiveerd. Of dat zo is, en zo ja, of dat maakt dat de rechtbank het oordeel van de hogere instantie (de Afdeling) opzij mag schuiven, is hoogst twijfelachtig. Maar goed, de rechtbank heeft deze vrijheid genomen en de eerlijkheid gebiedt te zeggen dat haar argumenten mij zeer logisch voorkomen.

Het is namelijk de hoofdregel in het Nederlandse bestuursrecht dat iemand het recht heeft op behandeling door een rechtbank en vervolgens door een hogerberoepsinstantie zoals de Afdeling. De wetgever heeft hierop in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitzonderingen gemaakt, maar die uitzonderingen moeten beperkt worden uitgelegd. Een ruime uitleg gaat immers ten koste van de rechtsbescherming van burgers. De Afdeling had ook kunnen oordelen dat de burger er een ‘extra’ rechtsmiddel bij krijgt: een beroep bij de rechtbank die ook al bevoegd was over de andere overtredingen te oordelen. Dat is volgens de rechtbank veel aantrekkelijker uit oogpunt van rechtsbescherming en gaat niet ten koste van efficiency.

Ten tweede (en dat vind ik nog problematischer) hebben de uitspraken van de Afdeling tot gevolg dat bestuursorganen vrij kunnen kiezen of zij de burgers (die door deze besluiten worden getroffen) slechts één beroep gunnen of twee beroepsinstanties. De bestuursorganen kunnen namelijk kiezen op welke wetsartikelen zij handhaven. Artikel 1.1a van de Wet milieubeheer is een wetsartikel dat voor alles en iedereen geldt en dat aan bijna iedere overtreding in het omgevingsrecht ten grondslag kan worden gelegd.

Ten derde is in de tweede zaak rechtstreeks beroep ingesteld. De rechtbank heeft in die zaak pas kort voor de zitting de stukken van B&W ontvangen. Op dat moment was het te laat om de zaak terug te verwijzen naar B&W om alsnog op het bezwaar te laten beslissen. Als de rechtbank de lijn van de Afdeling zou volgen, zou tegen het handhavingsbesluit in de tweede zaak maar één rechtsmiddel openstaan: beroep bij de Afdeling (in plaats van bezwaar, beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling). Dat vindt de rechtbank niet passend en daarom vindt de rechtbank dat zij bevoegd is om ook over de tweede zaak te oordelen.

Zoals gezegd, een mooie en sympathieke uitspraak van de Bossche rechters, maar vermoedelijk met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal het hoger beroep leiden tot een vernietiging inzake de bevoegdheid. Immers, in een recente uitspraak van 16 maart 2018 heeft de Afdeling nog het volgende overwogen:

“MSZ betoogt terecht dat de rechtbank zich onbevoegd had moeten verklaren om kennis te nemen van het beroep tegen het besluit van 28 september 2015. De wetgever heeft in artikel 8:6, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 van de Awb, de bevoegdheid van de rechtbank om in eerste aanleg te oordelen over een beroep tegen een besluit dat betrekking heeft op handhaving van de Wm, behoudens enkele uitzonderingen, uitdrukkelijk uitgesloten. Het is niet aan de rechter, maar aan de wetgever om deze regeling van de absolute competentie van bestuursrechters aan te passen, mocht deze daartoe aanleiding zien, bijvoorbeeld om redenen van effectieve en efficiënte rechtsbescherming.”

Graag sluit ik mij aan bij de eindconclusie in de annotatie van Damen bij deze uitspraak die is verschenen in AB 2018/242: “Rechtbanken moeten burgers niet blij maken met een dode mus, ook al is dat in klare taal.”