Is de gemeente aansprakelijk na gedeeltelijke vernietiging van het stilleggingsbesluit?

Onderliggende feiten

Begin 2015 had de Gemeente Cuijk besloten het bedrijventerrein Laarakker tot herontwikkeling te brengen. Onderdeel van de herontwikkeling betrof de sloop van een oude boerderij. Op 15 januari 2015 was een sloopmelding inclusief inventarisatierapport ingediend bij het College. Op 3 februari 2015 heeft het College de voorgenomen sloopwerkzaamheden geaccepteerd , zij het wel onder de voorwaarde dat eerst al het asbest moest worden verwijderd voordat gesloopt zou worden. Mocht dat anders zijn, dan moest daarover eerst worden overlegd met de asbestdeskundige van de afdeling Veiligheid, Toezicht en Handhaving.

Op 21 maart 2015 bracht een van de geïnteresseerde aannemers een offerte uit, waarin onder meer was bepaald dat de Gemeente zou zorgen voor een sloopmelding. Vervolgens heeft de Gemeente de opdracht op 30 maart 2015 aan deze aannemer gegund. Voor de asbestsanering had de aannemer een gecertificeerde asbestsaneerder ingeschakeld.

De saneerder was van mening dat het bouwkundig gezien niet mogelijk was om eerst al het asbest, zoals voorgeschreven, in containments te verwijderen. Omdat de saneerder een afwijkende werkwijze (buitenluchtsanering) wilde toepassen, heeft zij een Arbo-deskundige gevraagd daarover een rapport op te stellen. Na publicatie van het rapport, is de saneerder gaan werken conform deze gewijzigde werkwijze. Dit was echter, in strijd met de door het College gestelde voorwaarden, niet gecommuniceerd met de asbestdeskundige van de omgevingsdienst.

Op 17 en 18 november 2015 heeft de omgevingsdienst controles uitgevoerd op het project en constateerde daarbij dat de werkzaamheden in strijd met de aan de sloopmelding verbonden voorwaarden werden uitgevoerd. Naar aanleiding daarvan heeft het College de werkzaamheden op 20 november 2015 mondeling stilgelegd. Daarna heeft het College verschillende lasten onder dwangsom opgelegd, te weten: stillegging van de werkzaamheden (I), deugdelijke afzetting van het gebied (II), indienen van en nieuw plan van aanpak (III) en indienen van een geactualiseerde inventarisatie(IV).

De aannemer heeft vervolgens een aangepast plan van aanpak ingediend. Dit plan werd door het College afgekeurd. Daarom besloot het College om aanvullend een last onder dwangsom op te leggen en wel om een verbeterde versie van een plan van aanpak in te dienen (IV) en een werkplan over te leggen voor de afvoer van het asbesthoudende materiaal (VI). Dat heeft de aannemer vervolgens gedaan, waarna dit plan  uiteindelijk op 22 april 2016 door het College is goedgekeurd en de werkzaamheden konden worden hervat. Inmiddels had het project al maandenlang stilgelegen, hetgeen enorme schade tot gevolg had voor de aannemer.

Ondertussen had de aannemer ook bezwaar aangetekend tegen de voornoemde lasten. Het College had deze bezwaren ongegrond verklaard, waarna  de aannemer zich tot de bestuursrechter wendde.  Uiteindelijk heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat de lasten I en II terecht zijn opgelegd. De lasten III tot en met VI werden echter door de Afdeling vernietigd.

De aannemer heeft de Gemeente vervolgens aansprakelijk gesteld voor de schade die zij als gevolg van de – volgens haar onterechte - stilleging had geleden. De Gemeente wijst aansprakelijkheid van de hand, waarna de aannemer een procedure start.

Procedure in eerste aanleg

In eerste aanleg vordert de aannemer veroordeling van de Gemeente tot vergoeding van de door haar geleden schade als gevolg van de stillegging. De aannemer beriep zich daartoe enerzijds op een toerekenbare tekortkoming in de nakoming van de met de Gemeente gemaakte afspraak dat laatstgenoemde voor een sloopmelding  zou zorgen (artikel 6:74 BW).

De tweede grondslag was onrechtmatig handelen van de Gemeente (artikel 6:162 BW). Met de uitspraak van de Afdeling in de hand meende de aannemer haar schade op grond van artikel 6:162 BW op de Gemeente te kunnen verhalen.

De rechtbank wees de vorderingen van de aannemer echter af, waarna de aannemer hoger beroep bij het Hof heeft ingesteld.

Procedure in hoger beroep

In hoger beroep doet de aannemer wederom een beroep op de voornoemde rechtsgronden (toerekenbare tekortkoming en onrechtmatig handelen).

Toerekenbare tekortkoming Gemeente (artikel 6:74 BW)

De aannemer stelt in hoger beroep dat een van de wettelijke hoofdverplichtingen van de opdrachtgever is dat zij het mogelijk moet maken om de overeengekomen werkzaamheden uit te voeren. Om die reden was het volgens de aannemer dan ook de taak van de Gemeente als opdrachtgever om ervoor te zorgen dat de noodzakelijke vergunningen en toestemmingen aanwezig zijn. Bovendien was de Gemeente op grond van de offerte verantwoordelijk voor het verkrijgen van een sloopmelding.

Het Hof is echter van mening dat een dergelijke door de aannemer geformuleerde verplichting niet als zodanig volgt uit de wet. Ook uit de jurisprudentie volgt dit niet, aldus het Hof. Ten aanzien van de door de aannemer opgemaakte offerte, overweegt het Hof dat partijen inderdaad zijn overeengekomen dat de gemeente de sloopmelding  zou verzorgen. Dit was ook gebeurd en het College had na het indienen van de sloopmelding ook goedkeuring gegeven, zij het wel onder de genoemde voorwaarden. Het is pas misgegaan toen de gewijzigde werkwijze niet is gecommuniceerd met de afdeling Veiligheid.

De aannemer stelt zich in dat kader op het standpunt dat de Gemeente op grond van de offerte ook verplicht was om de asbestdeskundige van de afdeling Veiligheid te informeren over de gewijzigde werkwijze. De Gemeente stelt echter dat zij met het goedkeuren van de sloopmelding heeft voldaan aan de verplichtingen uit de offerte. Omdat de tekst van de offerte zelf geen uitsluitsel gaf over wie nu welke verantwoordelijkheid droeg ten aanzien van de sloopmelding en het contact met de omgevingsdienst, gaat het Hof de gemaakte afspraken in de offerte uitleggen.

Naar het oordeel van het Hof brengen de omstandigheden in deze zaak, in onderlinge samenhang bezien, mee dat de Gemeente redelijkerwijs niet hoefde te verwachten zij ook verplicht was om te zorgen voor afstemming met de bevoegde asbestdeskundige van de afdeling Veiligheid. De grieven van de aannemer op dit punt worden daarom door het Hof afgewezen.

Onrechtmatig handelen gemeente (artikel 6:162 BW)

Ten aanzien van het door de aannemer gestelde onrechtmatig handelen van de Gemeente, stelt Hof allereerst vast dat het College de ingediende sloopmelding heeft geaccepteerd onder de voorwaarde dat eerst al het asbest zou worden verwijderd voordat zou worden gesloopt en – mocht dat anders zijn – dit zou moeten worden afgestemd met de afdeling Veiligheid.

De Afdeling had daarvan reeds vastgesteld dat aan deze voorwaarde feitelijk niet meer kon worden voldaan. Immers, de gewijzigde werkwijze was juist niet vooraf kortgesloten met de afdeling Veiligheid en inmiddels was er ook al gesloopt. De overtreding van deze voorwaarde was de reden waarom de Gemeente het werk had stilgelegd (last I) en de aannemer op had gedragen om het werk deugdelijk af te zetten (last II). Ook stond vast dat de aannemer de vereiste veiligheidseisen inmiddels had genomen, waarmee aan de last II was voldaan.

De overtreding van de aan de sloopmelding gestelde voorwaarde – de reden voor het opleggen van last I - kon feitelijk niet meer ongedaan gemaakt worden en aan last I kon de aannemer dus niet voldoen. Eigenlijk had dus op basis van de relevante wet- en regelgeving een nieuwe sloopmelding moeten worden gedaan. Een dergelijke sloopmelding kan volgens het Bouwbesluit door eenieder worden gedaan. Volgens het Hof had het voor de hand gelegen dat de aannemer dit had gedaan of een derde daartoe opdracht zou hebben gegeven. 

Volgens het Hof staat ook vast dat het werk uiteindelijk weer is aangevangen, zij het dus zonder nieuwe sloopmelding. De Gemeente had in plaats daarvan aan de aannemer lasten opgelegd om plannen van aanpak en een geactualiseerd asbestinventarisatierapport aan te leveren. Deze lasten (last III tot en met VI) waren gericht op een hervatting van de sloopwerkzaamheden. De Afdeling heeft geoordeeld dat het College die lasten niet had kunnen opleggen, omdat – kort gezegd – geen sprake was van overtreding van het Bouwbesluit, maar van voorwaarden gericht op de toekomst. Uit alle feiten en omstandigheden die naar voren zijn gebracht, leidt het Hof af dat het College met de opgelegde lasten onder dwangsom heeft willen bereiken, wat zij eigenlijk had moeten bereiken via de weg van het stellen van voorwaarden aan het accepteren van de hernieuwde sloopmelding.

Op 22 april 2016 heeft het College de plannen van de aannemer uiteindelijk goedgekeurd en toestemming gegeven voor het hervatten van de werkzaamheden.

Hieruit vloeit volgens het Hof voort dat als het College het opstellen van die plannen als voorwaarde voor het accepteren van een hernieuwde sloopmelding had gesteld – wat dus eigenlijk had gemoeten - die sloopmelding rond dezelfde tijd zou zijn goedgekeurd en de aannemer de werkzaamheden toen had kunnen hervatten. Ook in die hypothetische situatie had de aannemer dus haar werkzaamheden niet eerder kunnen hervatten dan in werkelijkheid is geschied.

Conclusie

Het Hof komt tot de conclusie dat geen van de door de aannemer opgeworpen grieven slagen. Daarom bekrachtigt het Hof het vonnis van de rechtbank en wijst de vorderingen van de aannemer af.

Advies

Wanneer de bestuursrechter een besluit (al dan niet gedeeltelijk) vernietigt, dan is daarmee in beginsel ook de onrechtmatigheid en toerekenbaarheid als bedoeld in artikel 6:162 BW gegeven. Echter, voordat daadwerkelijk aanspraak kan worden gemaakt op een schadevergoeding, moet ook het causaal verband tussen het vernietigde (en dus onrechtmatige) besluit en de schade voldoende vaststaan. Dit betekent dat de schadelijdende partij moet stellen en bij voldoende betwisting ook zal moeten bewijzen dat de schade niet zou zijn ingetreden wanneer het bestuursorgaan geen onrechtmatig besluit zou hebben genomen.

Dat dit niet altijd makkelijk is, volgt uit de zojuist besproken uitspraak. Doordat de schade ook zou zijn ingetreden wanneer de Gemeente wel een rechtmatig besluit zou hebben genomen, ontbrak het vereiste causale verband en kon de aannemer zijn schade niet op de Gemeente verhalen.

Daarnaast volgt uit deze uitspraak dat het heel belangrijk is om van tevoren heel duidelijk vast te leggen welke partij nu precies verantwoordelijk is voor het verkrijgen van de benodigde vergunningen en wie het contact met de overige betrokken partijen – zoals de omgevingsdienst – onderhoudt.

Wilt u meer informatie over dit onderwerp, wenst u advies in een lopende kwestie of wilt u bijgestaan worden in een procedure, neem dan vrijblijvend contact op met onze specialisten op het gebied van het bouwrecht: Tim Segers en Inge Franken.