Wettelijk kader

De bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing preventieve stillegging volgt uit artikel 28a, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet). Daarin staat dat na een overtreding een schriftelijke waarschuwing kan worden gegeven, waarin staat dat bij herhaling van de overtreding of bij een soortgelijke overtreding een bevel tot stillegging van ten hoogste drie maanden kan worden gegeven.

Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat een bevel pas kan worden gegeven wanneer voor de eerste overtreding een boete is opgelegd of een proces-verbaal is opgemaakt.

Op grond van het vierde lid vervalt de waarschuwing wanneer na dagtekening van de waarschuwing vijf jaren zijn verstreken.

De kwestie

Bij een inspectie op een werk van onze cliënt was volgens de Minister sprake van voor de tweede maal sprake van valgevaar. Om die reden had de Minister op 6 juli 2020 besloten tot oplegging van een boete en het geven van een waarschuwing preventieve stillegging.

Binnen een periode van vijf jaar (in maart 2025) heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie nogmaals een inspectie uitgevoerd op een projectlocatie waar onze cliënt werkzaamheden uitvoerde. Daarbij werden opnieuw overtredingen geconstateerd. Eind juni 2025 heeft de Minister daarom aan cliënt het voornemen bekend gemaakt om een bevel tot preventieve stillegging te geven. Zowel tijdens de inspectie als bij bekendmaking van het voornemen was er dus nog geen vijf jaar verstreken na het geven van de waarschuwing.

In augustus 2025 ontving onze cliënt een besluit tot oplegging van een bevel tot preventieve stillegging voor de duur van één maand. Op dat moment was er sinds de waarschuwing meer dan vijf jaar verstreken.

Om te voorkomen dat de werkzaamheden van onze cliënt zouden worden stilgelegd, is aan de voorzieningenrechter verzocht om het besluit te schorsen tot het namens cliënt ingediende bezwaar was afgehandeld.

Het standpunt van cliënt

Namens onze cliënt betoogden wij dat de op 6 juli 2020 gedagtekende waarschuwing op 6 juli 2025 is vervallen en dat de Minister daarom niet meer bevoegd was tot het geven van een bevel tot preventieve stillegging. Daarbij is een beroep gedaan op recente jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 6 maart 2024. Daarin oordeelde de Afdeling dat een bevel tot preventieve stillegging van werk kan worden gegeven binnen de termijn waarin de waarschuwing tot preventieve stillegging van kracht is.

Ook is de wetsgeschiedenis van belang, waarin staat dat het vanuit het oogpunt van rechtszekerheid gewenst is om te bepalen dat een waarschuwing vervalt wanneer na de dagtekening vijf jaren zijn verstreken (en dus in die periode geen beschikking is gegeven waarbij een bevel is opgelegd).

Een andere uitleg zou ook onlogisch en inconsequent zijn. In de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2024 verduidelijkt de Afdeling namelijk ook dat de termijn van de waarschuwing aanvangt bij de dagtekening van het besluit en niet op het moment van de overtreding. Andersom zou nu volgens de lezing van de Minister wel het moment van constatering van doorslaggevend belang zijn.

Kort en goed, zonder waarschuwing kan op grond van artikel 28a Arbowet geen bevel tot stillegging worden opgelegd. Dat betekent dat met het vervallen van de waarschuwing ook de bevoegdheid voor het geven van een bevel tot preventieve stillegging is vervallen. De voorzieningenrechter ging mee met ons betoog.

Voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter

De voorzieningenrechter is namelijk van oordeel dat de namens onze cliënt aangedragen argumenten een dusdanig grote kans van slagen hebben, dat tijdens de zitting direct mondeling uitspraak werd gedaan en de stillegging werd geschorst. Niet ter discussie staat namelijk dat de eerder gegeven waarschuwing al in juli 2025 is vervallen. Daarmee bestond de waarschuwing, die een voorwaarde is voor oplegging van bevel, ten tijde van het besluit niet meer.

De bevoegdheid van de Minister om een bevel te mogen geven is één van de meest belangrijke onderdelen van een besluit. Nu dat op losse schroeven is komen te staan, valt de belangenafweging uit in het voordeel van onze cliënt en mag zij niet nu al worden stilgelegd.

Conclusie en advies

Bij bestuursrechtelijke handhaving draait het nooit enkel om de vraag of er echt sprake is van een overtreding. Er spelen vaak ook andere aspecten mee, zoals of het besluit bevoegd is genomen en of het besluit op de juiste manier tot stand is gekomen. Deze formele punten kunnen soms zelfs doorslaggevend zijn om een bestuursrechtelijke maatregel van tafel te krijgen. Ons advies is daarom om altijd juridisch advies in te winnen om te voorkomen dat kansrijke argumenten over het hoofd worden gezien.